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            周其仁:辨“建筑不自由”

              訪問人數:2198    更新時間:2014-06-03 11:29:04    收藏此頁
             
            反對農地入市最新穎的一種論調,是“建筑不自由”。根據該論,“在今天西方發達國家”,“土地的開發使用是公權力而不是私權利”,因此“可以肯定地說,現在西方國家土地資源的一級配置,是規劃決定,而不是市場決定”,“以為市場經濟和私有產權就是我的土地我做主,并以此來指導我們的土地改革制度設計,那就完全走錯了方向。”

             

            在今天西方發達國家,究竟有沒有“建筑不自由”,究竟有沒有“土地的開發使用是公權力而不是私權利”,以及是否存在“西方國家土地資源的一級配置,是規劃決定,而不是市場決定”?至于無論西方國家之做法與當下中國改革的關聯,留作日后再說。

            先辯定義。“建筑不自由”論里的“自由”,似乎是想干嘛就干嘛,為滿足行為主體的欲望就可以為所欲為。但這樣的“自由”,哪里也沒有。法國人崇尚自由而知名天下,但《人權宣言》說,“自由即有權做一切無害于他人的任何事情”。很明白,“自由”包含不損害他人的責任與義務。

            這樣看,“在今天的西方發達國家”,所謂“建筑不自由”,究竟是民間開發建筑的權利完全遭剝奪,還是法律對可能損害他人的行為設置某些限制?倘若是后者,那到底是“建筑不自由”,還是“建筑受某些限制的自由”——也是真實世界里惟一可能存在的自由?我的看法,不把這點辯清楚,就很容易被那些鼓吹剝奪與奴役的怪論嚇唬住。

            以“分區管制為例。先劃一道大杠杠:分區管制不過是管制,不是“土地充公”或“建筑權充公”,而是對土地的開發減租,實施某些經由法律程序規定的限制。為什么要限制產權主體的某些行為呢?因為這些行為,與他人也要行使的權利構成某種沖突,被認為可能損害他人的自由。

            美國第一個實施分區管制的地方,是1885年的舊金山。那是西部開發的年代,不少華工在那里打工。有捷足先登的“進城農民”,在舊金山市區開洗衣店,因為還沒有下水道等市政設施,污水橫流,引起街坊其他業主不滿,糾紛、訴訟之余,地方立法分區管制,規定上好的商業街區不得開洗衣店。次年,加州分區管制限制開舞廳和屠宰場。出發點很一致,你有開洗衣店、舞廳和屠宰場的自由,但也有免于他人因此受損的責任。既然相鄰的外部性揮之不去,干脆在空間上隔開算了。

            作為人口密集的城市,哪里會沒有“外部性”?你把房子蓋高了,擋住陽光普照別人,“負外部性”是也。1904-1905年,波士頓以分區管制限高,首次以法例對城市建筑的高度作出上限規定。有樣學樣,1909年洛杉磯分區隔離住宅區與工業區,同時管制土地使用密度、容積率和空置土地。到1916年,紐約曼哈頓島上的摩天大樓,一座接一座撥地而起,讓周遭街區不見天日,于是紐約州議會通過分區管制法例——倒沒有絕對限高,但要求紐約的高層樓宇,在建筑的上部必須按比例“內縮”,即不準上下一般粗,好叫陽光下泄到街道。主持紐約分區管制法例制定的巴塞特先生,后來被尊為“美國分區管制之父”,還當上紐約州的參議員。

            不過在美國,城市事務包括密集人群易發生的“外部性”,鬧得再兇也不是聯邦的事。因此,并沒有一部全美范圍的分區管制法。1924年美國商業部發布“標準分區管制授權法案”,不過授權州政府可實施分區管制而已。各州是否立法,以及實施的分區管制究竟包括哪些內容,還是由各州自行其事。像德克薩斯州的休斯頓,幾次三番投票都通不過,一直就沒搞成分區管制??扑咕庉嫛斗膳c經濟學報》時,曾約一位學者研究其經驗,比較有無分區管制的差別。

            至于歐洲的分區管制,只知道普魯士帝國是1891年通過史上第一個分區管制法,而德國則于1913年實施土地使用分區管制。究竟因何起源,與美國的分區管制有什么異同,以及內容和實施后的效果,筆者沒有什么發言權。

            我只是對以下“中國式的概括”存疑——“西方各國都通過立法形式將土地開發建筑的權利與土地所有權分離”。何謂“分離”?難道在分區管制法之下,土地以及其他資源的產權真的就被廢除了嗎?或者雖然產權外觀尚存,但內涵卻已經面目全非?——土地主人對蓋什么建筑、蓋多高多寬、以及可以在建筑內從事何種經營活動,統統無權過問,一概轉成了“公權力”?

            沒這回事。證據就在“建筑不自由”論者高舉高打的“歐幾里德”訴案。那是1926年美國俄亥俄州克里夫蘭市郊區,一個叫歐幾里德(Eu-clid)的村子,為防止城市工業向本村的蔓延而做出了分區管制。村內一家私人企業擁有68英畝土地,被規劃成三種不同的用途,相應的建筑及高度也受限。由于其時工業用地市價很高,限制搞工業,意味著降低了土地價值,所以Ambler起訴Euclid村,要求判地方政府取消分區管制,或對管治造成的損失做出賠償。該案在地方法院勝訴,但最后上訴到美國最高法院,被裁定包括對私人土地的規劃維護了“公共利益并不違背保護私人財產”的憲法原則。同時,最高法院也否決了土地所有者的補償要求。

            這個判例到底說明了什么?首先,Ambler可以訴Euclid,其實正是前者擁有私人土地權利的體現。說“分權管制不等于土地充公”,就是根據這一點。要是分區管制真把私權變成公權,還有Ambler什么事?人家起訴且被層層法院受理,那個權就來自土地私權。你我想去訴,訴不了的吧?因為不擁有那塊土地的私權。

            最高院判此案不違憲,Ambler當然服從。這是法治的表現。但他仍然擁有受限條件下的土地權利——在分區范圍內選什么工業項目、選什么住宅項目、與誰合作、按什么條件籌資等等——在這個范圍內,私權還是私權,并沒有轉為“公權力”,由村長、村委會、市長或法官來替他作決定并獲得相應的收益。

            判完之后,Ambler還堅持自己的訴求。當然按美國體制,高院的判決為最后裁決,人家不改判,你堅持歸堅持,但行為上還得服從。不過,敗訴權利人堅持自己的權利,也有意義,因為最高法官們的審案準則可能與時俱進,發生變化。二戰中,通用汽車在Euclid擴建飛機制造廠,戰后又轉為汽車配件廠,包括Ambler在內的原受限土地,又全部成了工業用地。問,晚到的土地收益歸誰?還是歸Ambler。為什么?私權還在,根本不因為分區管制就變成公權!

            其實,以分權管制處理“外部性”,本身就夠拖泥帶水的。洗衣鋪污染環境,危害他人健康,還分什么區吶,一律禁止不就結了?城市蓋高樓,擋了他人陽光,法定全部蓋平房——隔離得遠遠的——豈不更加干脆利落?分區管制不過略加限制,遠不徹底,因為有損他人的因素僅僅有所減輕,但并沒有完全消除。

            這里就一個正確理解“公共利益”的問題。禁止開洗衣鋪,其他店家和行人的利益得到維護,但洗衣店主及他們顧客的利益,就對不起了。正如禁止蓋樓宇,鄰居和行人利益得到關照,但樓宇之主及其客戶的利益,豈不受損?這里要問的是,在排除了部分人的利益之后,我們究竟有多大的把握來定義“公共利益”?倘若可以把部分私人利益不斷剔除,那所謂的“公共利益”最后還剩下什么?

            社會治理的實踐與法治,其實是不斷在尋找群體生活中人們互相損害的最小可能性。既然隨處開洗衣鋪會損害一份人,禁開洗衣鋪又損害另外一部分人,那真正提得上臺面的難題,是怎樣做到互相造成損害的“凈值”最小。1885年的舊金山,找到了一個解:把洗衣鋪開到特定區劃里去吧。1916年的紐約也找到另外一個解:把摩天大樓的頂部向里收縮一點,確保讓更多的——但不是全部——陽光普照街道。“兩害相權取其輕”,這是蠻傳統的中國智慧。

            難就難在當代人類社會變化極快,密集人群“互相損害最小”的可能性空間,處在不斷的變化中。經驗證明,一時的互損最小,不等于長遠最小,更不等于永遠最優。與時俱進的辦法,到底有沒有?

            回頭還說分權管制。無論1916年紐約的Zoning,還是1926年美國最高法院的Euclid判例,都不是再也沒有調整、改善余地的終極真理。大體上自上世紀40年代起,對分區管制的反思就在學術研究、政策研究以及法律實踐中萌生。道理也簡單,說市場失靈容易,但分區管制——功能分區和建筑管制——就一定不失靈嗎?管制出錯——包括開始對,后來越來越錯——怎么辦?以我所知,1951年紐約州法院在判例中首創“浮動分區”之后,傳統的Euclid分區管制已經被大量創新重新定義,一批新的司法概念與判例,如“彈性分區”、“合約式分區”、“激勵性管制”、“準征收補償”以及“開發權轉讓”,紛紛進入當代城市的生活。在這種情況下,只對上世紀20年代以前的美國判例引經據典,怕有誤導讀者之嫌。

            春節前后我在哥倫比亞大學訪問,住在大學安排的地處曼哈頓東65街的服務公寓內。但見前后街道上,洗衣店不少,隔不了多遠就有一家,與藥店、便利店、快餐店、電子商品店等等相鄰為安。是啊,當洗衣店再不會向街道排污,城市當局就再沒有理由非把它們Zoning到大老遠去才罷休。這是說,城市治理的進步,讓土地更自由,建筑和經營也更自由。

            總起來講,“建筑不自由”是錯誤定義了自由之后的杜撰,因為從來就沒有聽任損害他人的“自由”。城市治理的難點,在于怎樣減少密集相處人群難免的互相損害。為此特別需要采取探查的態度。那些動不動宣布不同意見是“誤區”的高論,可能是因為真掌握了別人掌握不了的真理。但也存在另一種可能,那就是論者連同自己未加認真推敲的高論,都落在誤區當中。

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